Notre constitution, adoptée en 1958 sous l’impulsion de Général De Gaulle, montre de très clairs signes d’essoufflement, dès lors qu’elle ne permet plus aujourd’hui d’assurer la réelle expression de la volonté du peuple Français. Telle qu’elle se présentait à son adoption, elle contenait déjà quelques caractéristiques d’un régime présidentiel. Les différentes réformes qui se sont succédées depuis n’ont fait que renforcer les pouvoir du président de la république et réduire ceux de la représentation nationale. Ce qui fait que nous vivons maintenant sous des gouvernements issus de la seule volonté du président et qui ne subissent aucun contrôle sérieux dans l’intervalle des élections présidentielles. Il est par conséquent légitime de réfléchir à l’adoption d’une nouvelle constitution ou à des réformes significatives de notre régime constitutionnel.

La constitution initiale de 1958

Charles De Gaulle, avec l’accord de la majorité des Français, a mis en place une nouvelle constitution pour mettre fin à la Quatrième république de 1946. Ce dernier régime politique, atteint d’une instabilité gouvernementale doublée d’une impuissance à traiter les grands problèmes, était typiquement parlementaire. On a dit beaucoup de mal de ce régime qui a tout de même, grâce à une haute fonction publique de qualité, assuré la reconstruction du pays et son développement économique, instituant notamment la Sécurité Sociale. Mais la Quatrième s’est révélée inefficace lors de la Guerre d’Indochine et impuissante à gérer la question algérienne.

La Cinquième est apparemment un régime parlementaire, puisqu’à l’origine le Président de la République était élu par un un collège électoral constitué de grands électeurs (députés, sénateurs, conseillers généraux, maires et délégués des conseils municipaux) d’environ 80 000 personnes. C’est d’ailleurs de cette manière que De Gaulle fut élu président le 21 décembre 1958. De sorte que sur le plan de la légitimité démocratique, le Parlement, Assemblée Nationale et Sénat, restait prééminent. 

On pouvait cependant déjà noter l’augmentation des pouvoirs du président et une limitation de ceux du parlement. C’est Michel Debré qui avait promu un dispositif de nature à réduire la capacité de l’Assemblée Nationale à renverser le gouvernement. Ainsi seule l’adoption d’une motion de censure à la majorité des votants peut le renverser. Il est de fait que cette hypothèse ne s’est présentée qu’une seule fois, en 1962, lors du renversement du gouvernement de Georges Pompidou. Le motif de cette motion de censure était précisément l’opposition parlementaire au projet d’élection du président au suffrage universel direct. Et le fait que depuis, aucun gouvernement n’a été renversé, signe le caractère d’un régime présidentiel fort.

Les réformes successives

La plus importante, et de loin, est celle de 1962 obtenue par De Gaulle via un referendum, prévoyant l’élection du président au suffrage universel. Le régime devenait de ce fait clairement présidentiel, d’autant que le président disposait déjà de pouvoirs forts. Les Français y sont attachés car il ont le sentiment qu’ainsi seul le peuple garde la main sur le choix de celui qui dirigera le pays.

L’autre, loin d’être secondaire, est le mode électoral présidant aux élections législatives. Ce n’est en effet plus la constitution qui décide une fois pour toutes du mode d’élection des députés, mais une loi organique. Autrement dit, et à raison de la dépendance du parlement au président, la détermination du mode de scrutin est largement dépendante des circonstances. Et à l’exception des élections de 1986, introduisant une dose non négligeable de proportionnelle, le système en vigueur est celui du scrutin uninominal majoritaire à deux tours, qui assure la constitution d’une majorité numériquement forte, assurant une stabilité gouvernementale qui ne s’est jamais démentie. Pour autant, lors des scrutins de 1986 et 1993, François Mitterrand dû subir une cohabitation, comme Jacques Chirac en 1997. Mais on s’accorde à penser que cette situation n’a pas été favorable à une action gouvernementale cohérente.

Au fond, le président de la république a depuis 1958 le plus souvent bénéficié d’une assemblée nationale conciliante, de sorte qu’il aura toujours été le chef.

Les dernières réformes ont achevé la constitution d’un régime présidentiel devenu incontrôlé. L’adoption du quinquennat et le couplage des élections législatives à la suite immédiate des présidentielles ont de fait éliminé l’hypothèse d’une cohabitation et systématisé l’inféodation de l’assemblée nationale au président.

Encore qu’on ne puisse pas éliminer une rupture si Emmanuel Macron était réélu en 2022 par défaut de concurrent sérieux face à lui ; on pourrait assister à une sorte de revanche populaire lors des législatives.

Ces différentes réformes signent à l’évidence une faiblesse de notre régime constitutionnel qui a été, à l’exception de référendum de 1962, modifié à plusieurs reprises sans l’assentiment du peuple, et à l’initiative d’une classe politique dont les Français se désintéressent pourtant de plus en plus. Dans les grandes démocraties, on ne change pas les règles constitutionnelles si facilement et si souvent.

Les pistes à suivre

On ne peut pas revenir sur l’élection du président au suffrage universel direct. Une réforme sur ce point serait mal vécue par les Français -inconsciemment toujours monarchistes- qui y voient l’assurance qu’ils gardent le contrôle. Mais les élections de Nicolas Sarkozy, le tribun excité, de François Hollande, le léger, en enfin du jeune Emmanuel Macron sans programme si ce n’est d’assurer une modernisation qu’on attend toujours, devraient sérieusement nous inquiéter. 

La seule solution consisterait à assurer effectivement un équilibre des pouvoirs, car il faut bien convenir qu’un parlement godillot (quoiqu’il en dise) et une « autorité judiciaire » bien faible n’assurent pas l’existence sinon de contre-pouvoirs, en tout cas de pôles efficaces d’opposition et de contrôle de l’activité gouvernementale. Le parlement n’a pas empêché nos gouvernements successifs d’agir comme ils l’entendaient, de même que le pouvoir judiciaire n’a pas réellement contrôlé la production législative et réglementaire.

La configuration la plus simple consisterait à réintroduire une dose significative de proportionnelle dans le scrutin législatif. Dans cette configuration, le pouvoir exécutif devrait composer avec la chambre, sans parler du fait que l’expression de mouvements politiques populaires serait assurée. Il n’est en effet pas normal que le Rassemblement National ne compte que huit députés. Tandis que la France Insoumise et la nouvelle Gauche comptent à eux deux 48 députés, ce qui, comparé à la force électorale du R.N, est manifestement déséquilibré.

L’autre solution consisterait à créer une nouvelle constitution intégrant la détermination du mode de scrutin législatif, ce qui permettrait d’abord de graver dans le marbre les règles de fonctionnement de nos institutions et ainsi empêcher les partis politiques de modifier les règles à l’aune de leurs intérêts électoraux. Ensuite elle aurait le mérite de redonner le pouvoir aux citoyens et de les familiariser avec la culture du consensus, comme en Allemagne. La question d’une nouvelle constitution a même fait l’objet d’une proposition de loi constitutionnelle.

Le problème est que rien n’est fait pour donner conscience aux Français que notre déficit démocratique, dont ils se plaignent en permanence, provient d’institutions vieillies. Quant à notre personnel politique, il n’a évidemment rien à gagner à une réforme qui installerait une incertitude sur son sort. Comme le plus souvent en France, la prochaine constitution sera installée à la suite d’un bouleversement majeur, et à l’initiative d’un homme. L’Histoire risque donc bien de se répéter.



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